В последнее время в системе международных отношений прослеживаются тенденции пересмотра характера развития существовавших режимов международной безопасности. Немаловажную роль в этом направлении сыграла политика правящих кругов США, которые с момента окончания «холодной войны» концентрировали свои усилия на укреплении собственной безопасности, зачастую в должной мере не учитывая интересы своих союзников даже по НАТО, не говоря уже о других странах мирового сообщества.
Мировое сообщество поддерживало многосторонние инициативы США в таких вопросах, как бессрочное продление Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), заключение Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ) и усиление режима контроля за ракетными технологиями (РКРТ).
В то же время власти США сталкивались с международной оппозицией, когда речь шла об односторонних планах по созданию систем противоракетной обороны (ПРО) или американском отказе от участия в ряде соглашений по контролю или ликвидации отдельных видов обычных вооружений.
Сталкиваясь с неприятием международным сообществом некоторых установок в этих сферах, американское руководство предпочитало не идти на уступки другим странам в принципиально важных для США вопросах. Как правило, Вашингтон оставлял за собой право действовать по своему усмотрению, даже если последствия таких действий могли негативно сказываться на отношениях Америки с традиционными союзниками в Европе. США поддерживали многосторонние инициативы в вопросах международной безопасности только в том случае, когда партнеры по переговорному процессу соглашались следовать в русле американской повестки дня. Если же этого не происходило, в действиях США преобладал унилатерализм (любая доктрина или программа, которая поддерживает односторонние действия). Конкретным примером такого внешнеполитического поведения стало выступление американского руководства за бессрочное продление ДНЯО в 1995 году. При этом США отказались в 1999 году от ратификации ДВЗЯИ, поскольку первый на неопределенный срок сохранял за США привилегированное положение в пятерке великих держав, в то время как второй договор накладывал на Вашингтон ограничения в области ядерных испытаний.
Европейские же партнеры США нередко не соглашались принимать логику отбора международных соглашений, указывая на деструктивный характер самой идеи, согласно которой государство могло, подчиняясь исключительно собственной воле, выбирать между полным или частичным исполнением тех или иных международных соглашений либо вообще отклонять их. На фоне взаимозависимости международных режимов безопасности такой выборочный подход, продемонстрированный США в отношении ДНЯО и ДВЗЯИ, в европейском понимании терял всякий смысл изза наличия между этими двумя договорами прямой причинноследственной связи (будущее первого договора зависит непосредственно от вступления в силу второго).
Правительства странсоюзниц неоднократно указывали Вашингтону на цепную реакцию, которая возникла на фоне американского стремления сохранить за США исключительный статус привилегированного участника договорных отношений с другими государствами. Использование США принципа «селекции» договоров, выгодных с точки зрения исключительно собственных интересов, приводило к тому, что подобный унилатерализм порождал прецедент, успешно применявшийся другими государствами, которые, следуя американскому примеру, также отказывались от выполнения ряда ключевых положений международных документов, тем самым нивелируя значимость самих соглашений. Наглядным примером здесь может послужить Конвенция о запрещении химического оружия (КЗХО), которая была ратифицирована Конгрессом США с определенными оговорками, согласно которым США оставляли за собой право на ограничение международного инспектирования американских объектов химической промышленности. Последствия такого шага не заставили себя долго ждать. И вслед за США о своем отказе от некоторых видов международного инспектирования в рамках режима КЗХО заявили Индия, Россия и Южная Корея.
Попытки Вашингтона зарезервировать за собой особые привилегии в рамках КЗХО спровоцировали ответную реакцию и в ряде европейских стран (в частности, в Германии и Италии), угрожавших приостановить соблюдение положений конвенции до тех пор, пока США не обязуются выполнять ее требования на общих основаниях. Конфликт был исчерпан, только после того как в мае 2000 года США все же предоставили в инспекторат КЗХО декларацию, содержащую сведения о направлениях деятельности предприятий американской химической промышленности.
Критика американского курса избирательного вовлечения в отношении ДВЗЯИ и КЗХО, раздававшаяся в том числе из европейских столиц традиционных партнеров Вашингтона по НАТО, не заставила унилатералистски настроенные политические круги США отказаться от собственного видения путей решения проблем национальной и международной безопасности. Политика подчеркнутого мультилатерализма (организация международных внешнеэкономических отношений, основанных на механизмах, позволяющих каждой стране пользоваться привилегиями в отношении со всеми партнерами), провозглашенная администрацией Билла Клинтона, явно не устраивала консервативно настроенные политические круги (особенно контролируемый с 1994 г. республиканцами конгресс). Они выступали против попыток универсализации международных конвенций и договоров и настаивали на сохранении за Соединенными Штатами исключительных прав и привилегий, которые были гарантированы им согласно условиям подобных договоренностей (например, ДНЯО). Универсализация могла поставить США в равное, а значит, невыгодное по сравнению с другими сторонами положение. Конгресс и Пентагон проявляли особый скепсис в отношении международных режимов в области нераспространения оружия массового уничтожения (ОМУ) и контроля над вооружениями, указывая на нереалистичность их верификации, а следовательно, и выполнения. К тому же принцип равноправия, предусмотренный большинством международных соглашений подобного рода, налагал бы на США ряд ограничений в военной сфере, что консервативные политики и военные воспринимали как фактор, негативно влияющий на национальную безопасность страны. Обе президентские администрации Клинтона не могли не учитывать скептические настроения влиятельных законодателей и были вынуждены корректировать свою внешнюю и оборонную политику с учетом внутриполитической ситуации в самой Америке.
С приходом к власти администрации Джоржа Буша (младшего) консервативные силы в конгрессе получили ощутимую поддержку уже на уровне исполнительной власти, для которой односторонние действия во внешней и оборонной политике стали характерной чертой. Спектр унилатерализма оказался весьма широк и затронул практически все сферы трансатлантического партнерства от торговоэкономических связей до вопросов охраны окружающей среды. Многосторонние режимы в области контроля за вооружениями и нераспространения не стали исключением в этом смысле.
Не меньшую озабоченность у европейских союзников США по НАТО вызвало отсутствие намерений у администрации Джоржа Буша (младшего) повторно выдвигать на ратификацию в конгресс Договор о всеобъемлющем запрещении испытаний ядерного оружия (ДВЗЯИ). На фоне общего курса НАТО, направленного на скорейшее вступление ДВЗЯИ в силу, ядерное сотрудничество с США поставило остальных членов НАТО в двусмысленное положение, поскольку все они ратифицировали договор, но при этом способствовали нарушениям политики НАТО. Отказ от ратификации ДВЗЯИ стал лишь одним из прецедентов в длинной череде односторонних внешнеполитических решений администрации Джоржа Буша (младшего). Последующие американоевропейские трения были также усугублены односторонним выходом США из Договора по ограничению систем противоракетной обороны (ПРО), подписанного между Москвой и Вашингтоном еще в 1972 году. Одновременно с этим решением Пентагон приступил к практической реализации программ по развертыванию систем национальной противоракетной обороны, тем самым осложнив отношения с некоторыми европейскими партнерами по НАТО, расценившими американские действия как разрушающие режим нераспространения ОМУ и подрывающие стратегическую стабильность в мире. Правительства ряда стран членов НАТО мотивировали свою обеспокоенность, в частности, тем, что выход США из Договора ПРО способен привести к расстыковке европейской и североамериканской систем безопасности и как следствие к краху американских гарантий защиты в отношении Европы, находившейся несколько десятилетий под американским «ядерным зонтом».
Следующий унилатералистский шаг был сделан Вашингтоном на конференции ООН, посвященной проблеме предотвращения и пресечения незаконной торговли легким стрелковым оружием (ЛСО), проходившей осенью 2001 года в НьюЙорке. В ходе конференции США были единственной из стран Запада, отказавшейся поддержать международный план действий, призванный сократить незаконный оборот этого вида вооружений. С одной стороны, Вашингтон не хотел, чтобы программа действий, направленная на борьбу с незаконным оборотом ЛСО, носила более ограничивающий характер по сравнению с предписаниями экспертов ООН. Помимо этого, администрация Джоржа Буша (младшего) стремилась «умиротворить» близкое к правящим кругам Америки военнопромышленное лобби, пытавшееся использовать конференцию в качестве платформы для реализации собственных коммерческих интересов. Американоевропейские дебаты по вопросу о содержании повестки дня конференции по ЛСО, сопровождавшиеся отказом США от поддержки ряда ключевых положений обсуждаемой программы действий, привели к изоляции американской делегации, которая вместо того чтобы солидаризироваться с традиционными союзниками и партнерами, фактически оказала молчаливую поддержку делегациям Китая, Кубы и ряда арабских стран, подходы которых к решению проблемы ЛСО оказались намного ближе к американским, нежели к европейским оценкам.
После нападений террористов на НьюЙорк и Вашингтон 11 сентября 2001 года администрация Буша стала все чаще настаивать на неэффективности существующих механизмов верификации (проверки) соглашений в области нераспространения, не способных гарантировать выполнение договорных положений в эпоху новых вызовов и угроз.
Кроме того, администрация Буша инициировала принятие целого пакета мер, которые стали своего рода отражением нового подхода Белого дома к проблемам нераспространения ОМУ. Суть этого подхода сводилась к постулату о невозможности пресечения распространения ОМУ посредством существующих многосторонних режимов безопасности и механизмов контроля за вооружениями, курируемых OOH. Неудачные попытки продавливания через Совбез проекта резолюции, которая обязала бы все государства считать распространение ОМУ противозаконной деятельностью, стали свидетельством того факта, что ООН не вписывалась должным образом в американские планы реформирования режимов нераспространения. Во многом по этой причине Вашингтон стал продвигать идею создания новой системы торговли ядерными материалами и технологиями, не подконтрольной структурам ООН, а руководимой более узкой по составу категорией государств, именуемой «группа ядерных поставщиков», при очевидном лидерстве в ней США.
Единственным средством борьбы с последствиями распространения ОМУ, по мнению американских военных, могла бы стать эффективная национальная стратегия, опирающаяся преимущественно на военные средства и политику давления. Руководство США предпочло сделать ставку на развитие технологических и военных средств парирования международных угроз, а не искать политические ответы на вопросы нераспространения ОМУ с использованием для этой цели международных режимов и институтов многостороннего сотрудничества. Национальная мощь, проецируемая в одностороннем порядке в рамках превентивной концепции контрраспространения, оттеснила на задний план коллективные механизмы, поддерживающие традиционные режимы нераспространения. С одной стороны, американское руководство пыталось укрепить последние, однако препятствовало универсализации механизмов нераспространения, предпочитая комбинировать усилия на этом направлении с попытками сохранить свободу использования военных инструментов в рамках контрраспространения. Такое противоречивое поведение правящих кругов США объяснялось стремлением избежать клишированных (в американском понимании) подходов к разрешению разнообразных кризисных ситуаций, возникающих в непохожих условиях политической среды.
Критика концепции превентивной самообороны со стороны ряда европейских стран последовала вскоре после обнародования Белым домом в сентябре 2002 года новой Стратегии национальной безопасности, уделявшей особое внимание проблеме борьбы с распространением ОМУ. Согласно положениям этого документа в современных условиях политика сдерживания в отношении странизгоев и террористических организаций, стремящихся к обладанию подобными видами оружия, теряла какойлибо смысл ввиду отсутствия рациональных мотивов, определяющих поведение этих субъектов. В качестве альтернативы сдерживанию предлагалась стратегия превентивных действий, направленная на ликвидацию угроз еще до их возникновения. Несмотря на внешнюю приверженность коллективным механизмам международной безопасности, документ четко устанавливал намерения Вашингтона «без колебаний действовать в одиночку и в случае необходимости использовать право на самооборону».
Осуждение угрожающего тона стратегии европейскими элитами и общественностью сводилось к постулату о невозможности точно определить наличие или отсутствие у потенциальных нарушителей режимов нераспространения запасов ОМУ или мощностей для его производства. Односторонние попытки Вашингтона, направленные на демилитаризацию странизгоев, привели к результатам, которые были прямо противоположны ожидаемому эффекту. В конечном счете вторжение США в Ирак в марте 2003 года лишь спровоцировало Иран и Северную Корею на скорейшее развитие их ядерных программ. Иракская кампания продемонстрировала безосновательность недоверия.
Американская критика ООН и Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) в случае с Ираком оказалась вдвойне контрпродуктивной. Следует учесть, что обе эти международные организации наряду с евротройкой ЕС стали играть важную роль в урегулировании ситуации вокруг ядерной программы Ирана, которую Вашингтон отказался санкционировать самостоятельно ввиду очевидного провала, связанного с реализацией американской концепции контрраспространения в отношении Ирака. Понятно, что Соединенные Штаты Америки не смогли привести убедительные доказательства того, что ядерная программа Ирана затрагивает военную область.
Европейская критика американских односторонних инициатив в сфере нераспространения не смогла скрыть отсутствие у ЕС какойлибо целостной альтернативной концепции, которая могла бы составить конкуренцию американским планам. Этот факт стал вполне очевиден летом 2003 года во время совместного саммита США ЕС, когда европейские страны, ощущая потерю инициативы в вопросах международной безопасности, были вынуждены признать значимость превентивной силы, а США в ответ декларативно согласились с легитимизирующей ролью многосторонней дипломатии. Стратегия безопасности ЕС, принятая в декабре 2003 года, в некотором смысле повторяла положения американской стратегии и не исключала военносиловых и подчас односторонних действий «до возникновения кризиса». Однако в отличие от своего американского аналога европейский документ отличался мультилатералистским акцентом, в нем четко постулировался тезис о том, что европейская безопасность все больше зависит от наличия «эффективной многосторонней системы». Совместное заявление США и ЕС по борьбе с распространением ОМУ стало, по сути, первой с 2001 года совместной попыткой Запада найти трансатлантический компромисс, от которого во многом зависели дальнейшие перспективы многосторонних режимов безопасности.
Айсана ИНДЖИЕВА,
Аспирант Института мировой экономики и международных отношений РАН
Оставьте первый комментарий