Арктика всегда имела важное стратегическое значение для всех государств, прилегающих к этой зоне, а с конца прошлого столетия стала вызывать немалый интерес и у стран, казалось бы, далеких от данного региона.
Несмотря на различные геополитические противоречия, полярные широты предоставляют большие возможности мирового экономического сотрудничества и имеют предпосылки создания коллективной системы безопасности на этом обширнейшем и пока мало освоенном пространстве. Разрабатываемая по поручению Президента Российской Федерации новая Стратегия развития Арктической зоны предусматривает как защиту национальных (в т.ч. оборонных) интересов, так и проведение активной международной интеграционной политики с расширением мер доверия и снижением разногласий. Однако наши мирные инициативы (в том числе направленные на сокращение стратегических военных маневров)далеко не всегда находят должный отклик у некоторых зарубежных партнеров.
Военно-стратегическая обстановка в Арктической зоне Российской Федерации за последние годы оставалась стабильной, но, в то же время, характеризовалась постепенным усилением военной активности отдельных государств. Тенденция к наращиванию военного присутствия сопредельных стран в северном регионе ведет к изменению баланса сил и увеличивает вероятность развязывания военных конфликтов различной интенсивности. Достигнутые ранее договоренности пока позволяют в целом удерживать ситуацию под контролем.
Одним из фундаментов стабильности в Арктике является, не вызывающая сомнения, Конвенция ООН по морскому праву 1982 года, ратифицированная Советским Союзом, а затем — и Россией. Однако в последнее время отдельные политики и должностные лица арктических государств заявляют о предстоящих походах боевых кораблей по российским северным акваториям, озвучивают свои намерения «выкупить» Гренландию, ставят под сомнение юрисдикцию наших арктических владений. Между тем, еще в Федеральном законе «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву» от 26 февраля 1997 г. № 30-ФЗ было четко указано: «Российская Федерация заявляет, что в соответствии со статьей 298 Конвенции ООН по морскому праву она не принимает предусмотренные в разделе 2 части XV указанной Конвенции процедуры, ведущие к обязательным для сторон решениям, в отношении споров, связанных с толкованием или применением статей 15, 74 и 83 Конвенции, касающихся делимитации морских границ; споров, связанных с историческими заливами или правооснованиями; споров, касающихся военной деятельности, включая военную деятельность государственных судов и летательных аппаратов, или споров, касающихся деятельности по обеспечению соблюдения законов в отношении осуществления суверенных прав и юрисдикции, а также споров, в отношении которых Совет Безопасности ООН осуществляет функции в соответствии с Уставом ООН».
Однако принятые правовые нормы «не срабатывают», когда дело касается лакомого «товарного пирога». С учетом потепления климата и таяния океанских льдов повысилась доступность энергетических и биоресурсов на всей протяженности арктического шельфа и появилась возможность организации круглогодичного стратегического международного торгового маршрута (Северного морского пути), проходящего в территориальных водах России. Страны «Северного альянса» (США, Норвегия, Канада и Дания), несмотря на существующими между ними самими разногласия по границам их морских пространств (прежде всего, между США и Канадой по статусу Северо-западного прохода), продолжают настаивать на делимитации наших водных границ и выдвигают требования о признании континентального шельфа вдоль побережья России «общим наследием человечества».
88% 70% газовых запасов нефти всех отечественных морских акваторий, а также огромные месторождения угля, золота, меди, никеля, олова, платины, марганца.
Это «общее наследие», по оценкам наших экспертов, содержит более 70 % нефти и свыше 88 % газовых запасов всех отечественных морских акваторий, огромные месторождения угля, золота, меди, никеля, олова, платины, марганца. Согласно заключениям авторитетных ученых-климатологов, ежегодно площадь ледникового слоя сокращается до 5 млн. кв. км. А это значит, что уже к 2035 году в летний период большая часть Северного Ледовитого океана будет доступна для судоходства, промышленной добычи биоресурсов, разведки и использования источников углеводородов, а также других полезных ископаемых. Вместе с тем, сохраняется тенденция регионального похолодания, что однозначно подтверждает актуальность развития «АТОМФЛОТА» России как минимум до середины нынешнего столетия.
Таяние арктических льдов с каждой навигацией позволяет увеличивать трафик прохода по Северному морскому пути грузовых и пассажирских судов. Согласно прогнозу, грузооборот по этому направлению уже к 2021 году возрастет практически в десять раз: с полутора миллионов тонн до пятнадцати миллионов тонн в год. Арктические маршруты логисты называют новым Панамским или Суэцким каналом. И к этому есть все основания. Северный морской путь из Европы в Азию практически в два раза короче других аналогичных маршрутов. Расстояние от Санкт-Петербурга до Владивостока по «арктической артерии», к примеру, составляет 14 280 км, через Суэцкий канал — 23 200 км, а вокруг мыса Доброй Надежды.— 29 400 км.
С учетом приведенных факторов, страны «Арктического альянса» и не имеющие прямого географического выхода на эту территорию государства стремятся закрепить и расширить свое геополитическое, экономическое и военное влияние в Российской Арктике. Этот тезис закреплен в национальных стратегиях североевропейских (Норвегии, Дании, Швеции, Исландии, Финляндии), американских (США, Канады), а также азиатских (Китая, Индии, Японии, Сингапура, Южной Кореи) стран.
Поэтому основной стратегической целью альянса НАТО является противодействие росту российского влияния на Крайнем Севере как доминирующего игрока в этом регионе. В связи с этим происходит расширение экономического и военного присутствия США и их союзников в арктических широтах, активизируются военно-политические усилия североевропейских государств (в том числе, санкционное) по затруднению экономической деятельности России. Предпринимаются попытки пересмотра морских границ, изменения правового статуса Северного морского пути. Происходит интенсивное сплочение стран Северной Европы под эгидой НАТО (в том числе давление на Финляндию и Швецию, традиционно до недавнего времени ценивших свой нейтралитет), что в той или иной степени провоцирует рост взаимного недоверия между государствами и может привести к столкновению их интересов. При этом значительный конфликтный потенциал заложен и в попытках «неарктических» стран получить доступ к ресурсам Севера, а Финляндия, Япония и Республика Корея считают богатства российского сектора «достоянием мирового сообщества». Все эти факторы создают угрозы национальной безопасности России в арктическом регионе и требуют адекватной оценки.
На протяжении предшествующих столетий отечественные полярники наиболее активно осваивали ледяные просторы, их имена присваивались сотням открытых географических объектов. С точки зрения международного права того периода этого было достаточно для распространения на открытые территории властных полномочий прибрежного государства. Исторические правооснования важны и для установления прямых исходных линий у побережья, выходящего к Северному Ледовитому океану. Соответственно, арктические государства должны и могут принимать соответствующие законодательные акты, касающиеся режима своего арктического сектора без санкций других государств, руководствуясь суверенитетом и другими важнейшими международно-правовыми принципами. Указанное секторальное разделение Арктики в момент его осуществления не вызывало каких-либо возражений иных неарктических государств и принималось де-факто. «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», утвержденные Президентом РФ 18 сентября 2008 г., также не предусматривали цели создания в Арктике района «общего наследия человечества», тем более за счет российского арктического шельфа.
В соответствии с некоторыми расплывчатыми формулировками Конвенции 1982 г. соседние арктические государства «на фоне международного обычного права» могли отдельными соглашениями модифицировать разграничительные линии посредством сопоставления секторальных границ шельфа, но с учетом сложившихся традиций и международного признания границ арктических морей. Подобная трактовка, ведущая к несправедливой пространственной потере Россией части своего шельфа, есть неправомерное игнорирование применимого к Арктическому региону общего международного права.
Со второй половины 80-х годов «перестроечное» руководство СССР шаг за шагом разрушало территориальную целостностьгосударства и игнорировало любое долгосрочное прогнозирование возможных последствий. В процессе реализации внешней политики в русле «нового мышления» и «приоритета общечеловеческих ценностей» было подписано соглашение с США об экономическом разграничении морских пространств и шельфовых зон в Беринговом и Чукотском морях, Северном Ледовитом и Тихом океанах, нанесшее серьезный урон национальным интересам страны. В 1990 г. руководством Советского Союза было безвозмездно передано в пользу США свыше 60 % примыкающей к Северному Ледовитому океану Беринговой акватории. Другие партнеры по Арктическому совету не преминули воспользоваться данным прецедентом и по сей день продолжают предъявлять свои права на исконно российские арктические территории. Начиная с образования в 2004 году «Азиатского форума полярных исследований» в составе КНР, Японии, Южной Кореи, Таиланда и Малайзии, к разделу северных территорий подключаются все новые игроки. Все это требует переоценки в новых геополитических реалиях с прогнозом на будущее.
Казалось бы, уже поздно возвращаться к пресловутому документу тридцатилетней давности. Однако данное соглашение не является для России международным юридически обязывающим актом ввиду отсутствия его ратификации российским парламентом. Имеются веские основания к его пересмотру, для чего необходимо уведомить США по дипломатическим каналам о прекращении временного применения данного документа и предложить начать новые переговоры. В исторически справедливом формате разграничение исключительной экономической зоны и континентального шельфа в соответствующих акваториях Тихого и Северного Ледовитого океанов должно проходить с обязательным учетом собственных национальных интересов, а также предусматривать восстановление внешних границ российской 200 мильной экономической зоны в этих районах.
По общепринятому международному правилу народы, которые впервые открыли неизвестные ранее земли, имеют на них неоспоримое право. Так во второй половине XVIII — первой половине XIX веков возникли заморские северо-восточные владения Российской империи, включавшие территорию Аляски, Алеутские и другие острова в Беринговом море и часть тихоокеанского побережья Северной Америки с прилегающими островами под общим названием «Русская Америка».
Историческое формирование российско-американской границы в районе стыка Чукотки и Аляски, Командорских и Алеутских островов имело своей предтечей территориально-пограничное размежевание российских и британских владений в Северной Америке. Русские землепроходцы открыли эти земли к 40-м годам XVII века в результате экспедиций В.И. Беринга и А.И. Чирикова. Постоянные поселения русских колонистов появились в северо-западной части Северо-Американского континента с 1784 года. Их административным центром стал город Новоархангельск (ныне — Ситка) на острове Баранова. Северо-западное побережье Северной Америки от 55° с. ш. и далее на север с прилегающими островами, а также находящимися к западу от полуострова Аляска и к северу от Алеутских островов, были открыты российскими мореплавателями и ежегодно посещались российскими промышленниками. Первые суда США достигли берегов Северо-Западной Америки только в 1788 году.
Приоритет в географических открытиях имеет важное значение для признания прав того или иного государства на обладание территорией. Однако основу современных международных отношений составляют все же договоры о территориальном разграничении. Поэтому, несмотря на утрату в последующем территории Русской Америки, уступленной в 1871 году по договору с Северо-Американскими Соединенными Штатами, никаких территориальных претензий к США ни Советский Союз, ни Российская Федерация не имели и не имеют. Принцип нерушимости существующих границ является общепринятой нормой современного международною права. Попытки же пересмотреть исторически сложившиеся границы, закрепленные соответствующими ратифицированными международными договорами, создают угрозу для всеобщего мира. Складывающаяся практика со стороны США о выходе в одностороннем порядке из целого ряда международных договоров настоятельно диктует необходимость усилить прогноз возможных последствий от таких действий и своевременно парировать возможные угрозы. Именно в этой связи следует задуматься о повышении статуса российского сектора в Арктике с точки зрения соблюдения экологической безопасности в нем под нашим наблюдением.
Четкие указания Администрации Президента Российской Федерации на «внесение корректировки в работу по обоснованию и продвижению указанной позиции» (№ А 21-1669 от 29.04.2011 г.) позволяют сформулировать ясные принципы по всем военно-политическим и экономическим аспектам российского арктического присутствия. Напомним, что еще в 2013 году Президентом Российской Федерации В.В. Путиным была утверждена «Стратегия развития Арктической зоны РФ и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года». Документ закрепляет план действий РФ, направленный на реализацию суверенитета страны и национальных интересов в Арктике.
В настоящее время активно готовится новая Арктическая стратегия, учитывающая все современные реалии международных отношений и изменения баланса сил в существующем мире. В подготовке этого документа активное участие принимает Совет по Арктике и Антарктике при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Очень важной и актуальной на сегодняшний день является проблема определения правового статуса Северного морского пути (СМП). Многие зарубежные партнеры и некоторые отечественные политики пытаются отстаивать позицию его «интернационализации», не оценивая последствий подобных решений.
Анализируя географическое положение Северного морского пути, становится ясно, что большая часть его акватории постоянно находится либо в границах территориального моря (12 морских миль), либо в границах исключительной экономической зоны (200 морских миль) или континентального шельфа РФ. Если на участки СМП, расположенные в территориальном море, распространяется суверенитет России, то на участки, проходящих через исключительную экономическую зону и континентальный шельф она имеет только ряд суверенных прав, среди которых нет права на ограничение прохода иностранных судов. Вызывают опасения норвежские, датские и особенно канадско-американские проекты преобразования российского Северного морского пути в международный коммерческий транзитный маршрут. США и Канада выступают против обязательной проводки судов российскими лоцманами и ледоколами и оспаривают право РФ регулировать судоходство на его отдельных участках.
В этой связи уточнение правового режима морских районов Арктики приарктическими странами, и в первую очередь Россией неизбежно и необходимо. Поскольку северные воды регулярно подвергаются замерзанию, на них распространяется юрисдикция статьи 234 Конвенции ООН по морскому праву. Согласно ее тексту, прибрежные государства могут применять национальные законы в границах исключительной экономической зоны в тех районах, которые подвержены покрытию льдами, для обеспечения экологической безопасности этих районов. Ограничение движения судоходства на СМП можно считать действиями, направленными на защиту морской среды и обеспечением международной экологической безопасности. Бесконтрольное судоходство по покрытым льдом участкам СМП являлось бы экологически вредным фактором воздействия на окружающую среду и вело бы к ухудшению экологической обстановки. Основываясь на данном тезисе, а также, беря во внимание тот факт, что СМП это единая транспортная магистраль, часть которой постоянно проходит в границах РФ, Россия применяет данную статью ко всему СМП. Так, на базе принципа обеспечения экологической безопасности, в Арктике установлены Правила плавания в акватории Северного морского пути от 17 января 2013 года. При этом Россия не единственная страна, которая устанавливает ограничение судоходства в водах, в которых должно действовать правило свободного мореплавания. Точно такого же мнения придерживается Канада, которая распростраяет свои полномочия на исключительную экономическую зону Арктики, поставив под контроль движение иностранного морского транспорта в границах канадских арктических вод, что подтверждено актом 1985 года, которым позволялось североамериканской стране устанавливать особый режим судоходства и ограничивать движения судов, не соответствующих собственным стандартам. Канадскую практику обеспечения безопасности мореплавания в арктических водах следует более тщательно исследовать нам в своих интересах.
В рамках реализуемой Арктической стратегии Российская Федерация последовательно выступает за мирные методы урегулирования межгосударственных споров (в том числе и о делимитации морских пространств), предусмотренных в п. 1 ст. 33 Устава ООН: путем переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениями, либо иными мирными средствами по выбору сторон. Укрепление военной безопасности является неотъемлемой частью деятельности любого государства (в том числе и России) и не должно способствовать эскалации напряженности в регионе.
Защиту интересов России на ее северных рубежах продолжает обеспечивать сформированное более трех лет назад межвидовое объединенное стратегическое командование Северного флота совместно с Тихоокеанским флотом решающие, в настоящее время масштабные задачи по развитию военной инфраструктуры на Северо-восточном побережье и островах Арктической зоны РФ.
Для социально-экономического развития Арктической зоны и обеспечения возможности адекватного противодействия существующим и прогнозируемым угрозам, в том числе и военными методами, необходимо иметь развитую инфраструктуру.
Уже несколько лет ведется масштабное строительство комплексных объектов на островах Северного Ледовитого океана и на арктическом побережье. На сегодняшний день сданы в эксплуатацию объекты военного назначения и административно-жилых комплексов на архипелаге Земля Франца-Иосифа и Новосибирских островах. В рамках решения задачи обеспечения транспортной безопасности продолжается развитие аэродромной сети Арктической зоны и реконструкция портов двойного назначения. В ближайшие годы, с окончанием реконструкции, большинство российских аэродромов в Арктике станут всесезонными и смогут принимать самолеты всех типов.
На основании получаемой информации формируются банки океанографических данных, создаются и переиздаются многочисленные карты, руководства и пособия для плавания. Значительная часть этой информации легла в основу Национального атласа Арктики.
Кроме того, в Арктике и на Северном побережье обеспечивается пограничная безопасность, которая развивается в соответствии с Комплексным планом обеспечения пограничной безопасности в Арктическом регионе. Продолжается создание современной береговой инфраструктуры, оснащение пограничных органов корабельным составом и совершенствование законодательной базы в сфере охраны государственной границы.
На маршрутах наиболее активного судоходства по трассам СМП и в районах промышленной деятельности Пограничной службой ФСБ России наращиваются усилия по осуществлению радиолокационного и радиотехнического наблюдения. В целях решения задач по обеспечению морской безопасности, безопасности нефтегазодобывающих комплексов, транспортных коммуникаций, морских ресурсов и экологии организована работа по созданию межведомственных региональных информационно-координационных центров в городах Мурманск и Петропавловск-Камчатский. Деятельность центров будет направлена на оптимизацию межведомственного информационного взаимодействия заинтересованных федеральных органов власти в целях осуществления комплексного контроля за надводной обстановкой в морских пространствах.
В рамках реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике и выполнения поручений Президента РФ по развитию Северного морского пути и побережья арктических морей предусмотрена реконструкция морских портов Диксон, Тикси, Певек, Провидения, что должно позволить оперативно реагировать на возникающие угрозы безопасности мореплавания на всей протяженности СМП.
Но все эти меры, которые спланированы и проводятся в соответствии с концептуальными документами, направлены на мероприятия сдерживания от возможных опасностей и угроз территориальной целостности Российской Федерации, а их действия определяются в международном праве, как «силовые».Пределы реализации суверенных прав России над ее континентальным шельфом в Арктике следует уточнять прежде всего в рамках общего международного права, на основе его обычно-правового «стержня». Такой подход предотвратит потерю Россией данного района; и, напротив, эта потеря неизбежна, если продолжать формальное исполнение ст. 76 Конвенции 1982 г., вырванной из общего контекста применимого права.
Ведущими отечественными экспертами было предложено включить в новую «северную стратегию» возможность реализации права на арктический шельф посредством исполнения обязательств о разграничении шельфа между соседними государствами на основе общего международного права, предусматривающего исторически определенные предварительные границы. Реализация этих норм исключит возможность создания в российском арктическом секторе международного района морского дна (территориальных потерь), сведет к минимуму излишний ажиотаж по поводу границ шельфа, в том числе со стороны неарктических государств, предотвратит новые риски подрыва правовой стабильности арктического региона.
Принятие подобной политико-правовой позиции предусматривает реализацию следующих мер:
1. С учетом роли в развитии применимого к Арктике международного обычного права, практики исполнения и применения национального законодательства арктических государств подтвердить, что действующее природоохранное законодательство арктических государств применяется ко всем районам континентального шельфа России в Северном Ледовитом океане (в Арктике нет «ничейных» пространств).
2. В соответствии с действующим законодательством подготовить и осуществить процедуры выдачи компаниям-инвесторам (российским и иностранным) платных лицензий на исследование природных ресурсов.
3. С учетом международной правовой практики (законодательства Канады) разработать проект постановления правительства Российской Федерации об особо охраняемых районах и заповедниках у арктического побережья, в том числе и континентального шельфа и предусмотреть особые природоохранные требования ко всякой экономической деятельности в таких особо охраняемых районах и заповедниках.
4. В соответствии с природоохранным законодательством подготовить комплекс мер, связанных с предупреждением загрязнения окружающей среды в районах арктического континентального шельфа и Северо-Восточного побережья России.
5. Активизировать работу по окончательному оформлению «частичного представления» России в соответствии со ст. 76 Конвенции 1982 г. — только в части Тихого океана.
6. Провести с приарктическими странами консультации о приостановлении работы по самоограничению своего арктического шельфа, пока США не приступят к такому самоограничению (полноценно восстановить понятие «Арктический сектор» в интересах обеспечения экологической безопасности).
7. Уведомить приарктические государства о готовности России исполнять в высокоширотной части арктического шельфа ст. 83 Конвенции 1982 г. и до согласования разграничительных линий в целях осуществления природоохранной юрисдикции в Арктике, направить дипломатическую ноту приарктическим государствам, о взаимном уважении меридианных (секторальных) линий, установленных русско-американской конвенцией 1867 г.
8. После обмена такими нотами с приарктическими государствами, в рамках исполнения ст. 6 Конвенции о континентальном шельфе 1958 г., провести соответствующие переговоры с США (с учетом секторальной линии, предусмотренной русско-американской конвенцией об уступке Аляски 1897 г.).
9. Усилить разъяснение международно-правовой позиции России по вопросу об ее континентальном шельфе.
10. Определить единый государственный (научный) орган под эгидой Совета Безопасности РФ для реализации российской Арктической стратегии.
Отстаивание национальных интересов России в Арктической зоне должно проходить с максимальным использованием существующих международных институтов (которыми в определенные периоды руководят представители РФ) и с учетом предшествовавшего негативного опыта. К примеру, в период с 2015 по 2017 г. г. Россия председательствовала в Баренцовом сообществе, но не извлекла из этого статуса никакой пользы. Более того, многие ведущие отечественные эксперты не были информированы и допущены к его работе. Предстоящее председательствование в Арктическом совете в период с 2021 по 2023 гг. (которое переходит нам от Исландии с мая 2021 года) должно быть более продуктивным.
Решение актуальных вопросов «арктической повестки» возможно в условиях укрепления авторитета России на международной арене, где военная мощь играет не последнюю роль. Несмотря на то, что Арктика продолжает быть регионом стабильности и относительного спокойствия, нельзя не учитывать стремление стран НАТО «расшатать» это состояние. При этом наша страна неуклонно демонстрирует открытое и искреннее стремление мирно урегулировать споры по поводу разграничения пространств и акватории Крайнего Севера.
Г. ИВАНОВ,
капитан 1 ранга, доктор военных наук,член Совета
по Арктике и Антарктике при Совете Федерации ФС РФ,
А. КОСТЮКОВ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры Информационной
безопасности Севастопольского государственного университета,
А. ИВАНОВ, действительный государственный советник РФ 3 класса, член Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации ФС РФ