(к 50-летию начала советско-американских переговоров по предотвращению инцидентов на море)
Адмирал И.В. КАСАТОНОВ,
кандидат военных наук
АННОТАЦИЯ
Освещаются начало переговорного процесса между СССР и США по вопросам предотвращения инцидентов в открытом море и в воздушном пространстве над ним, возникшие в связи с этим трудности по согласованию позиций сторон. Обоснована необходимость уточнения понятия «право мирного прохода», международного обсуждения проблемы нарушения кораблями НАТО некоторых категорий морских пространств других государств под предлогом обеспечения свободы мореплавания.
ABSTRACT
The author covers the beginning of the negotiating process between the U.S.S.R. and the US concerning prevention of incidents in the open sea and in airspace above and the related difficulties in harmonizing positions of the parties. The necessity of clarifying the concept of “innocent passage right” and international discussion of the problem of violating some categories of maritime spaces of other states by NATO ships under the pretext of ensuring freedom of navigation.
В НАСТОЯЩЕЕ время с учетом значительно возросших боевых потенциалов надводных кораблей, подводных лодок и летательных аппаратов военных флотов в условиях их интенсивного плавания и полетов в Мировом океане увеличивается вероятность возникновения инцидентов с их участием. Нельзя недооценивать опасность для международного сообщества таких инцидентов, которые могут спровоцировать военный конфликт вплоть до крупномасштабной войны. Следовательно, правительствам государств и руководствам военно-морских сил (ВМС) необходимо своевременно предпринимать политические, дипломатические и другие меры для недопущения непредсказуемого и неконтролируемого развития ситуации при встрече кораблей и летательных аппаратов различной национальности (государственной принадлежности). Поэтому сейчас особое значение приобретает опыт ведущих военно-морских держав по снижению напряженности, недопущению опасных инцидентов на море.
50 лет назад СССР и США проявили необходимую дальновидность и высокую ответственность, начав поиск компромиссов при действиях своих сил на море. Результатом совместной работы стало заключение между ними Соглашения о предотвращении инцидентов в открытом море и в воздушном пространстве над ним от 25 мая 1972 года (далее — Соглашение). Предыстория этого прорыва в отношениях двух супердержав такова.
В условиях ведения напряженной холодной войны для Военно-Морского Флота (ВМФ) СССР в 1967—1974 годах были построены 34 подводных ракетных крейсера стратегического назначения, а на стапелях Черноморского судостроительного завода в г. Николаеве заложены три авианесущих крейсера. Наращивалось количество боевых кораблей и подводных лодок других классов, особенно крупных надводных кораблей и атомных подводных лодок, способных длительное время нести боевую службу в морях и океанах. Успешное развитие нашего ВМФ потребовало от американцев решительных шагов в совершенствовании противолодочной обороны, создания глобальной и глубокоэшелонированной системы дальнего гидроакустического наблюдения. Была пересмотрена концепция применения авианосцев, прежде всего ударных, которые переводились в подкласс многоцелевых кораблей. Неядерная война стала рассматриваться как наиболее вероятная.
В это же время была провозглашена «доктрина Никсона» и на ее основе разработана «стратегия реалистического сдерживания (устрашения)». Эта военно-политическая стратегия, сохранив в своей основе принцип силы, опиралась на военное превосходство США над СССР. Соединенные Штаты впервые за свою историю основные усилия в строительстве ВМС сосредоточили на их качественной перестройке. Важнейшей составной частью стратегии «реалистического устрашения» была определена «океанская стратегия», отличительная особенность которой заключалась в переносе мощи стратегических наступательных сил на просторы Мирового океана. Принятие данной стратегии обусловило усиление американского военно-морского присутствия в Средиземном море, в Атлантическом, Тихом и Индийском океанах.
В качестве ответных мер в соответствии с указаниями главнокомандующего ВМФ СССР Адмирала Флота Советского Союза С.Г. Горшкова уже с 1964 года в этих же районах была организована боевая служба надводных кораблей и подводных лодок, а также вспомогательных судов всех флотов. Начиная с 1967 года образовываются 5-я (Средиземноморская), 7-я и 10-я (для действий в Северной Атлантике и в Тихом океане соответственно) оперативные эскадры, 8-я эскадра (для действий в Индийском океане). В середине 1970-х годов на боевой службе находились свыше 15 ракетных подводных крейсеров стратегического назначения, до 25 атомных многоцелевых подводных лодок, до 60 дизельных торпедных подводных лодок и свыше 100 крупных надводных кораблей. В морях и океанах становилось «тесно».
В силу особой специфики одиночного плавания, полета командир корабля, летательного аппарата становился потенциальным вершителем больших событий. Неоднократно корабли и самолеты стран Организации Варшавского договора и НАТО оказывались в непосредственной близости друг от друга, и командования штабов обоих блоков ставили им задачу осуществлять слежение за целыми оперативными группировками противника. При столь большой напряженности отсутствие у кого-либо из командиров выдержки или неправильное понимание намерений своего флагмана могли стать причиной столкновения кораблей или инцидента, которые, в свою очередь, могли перерасти в военный конфликт. Однако бывали и такие ситуации, когда командиры кораблей противостоящих сторон проявляли друг к другу дружеские чувства1.
Что касается наших командиров кораблей (подводных лодок), то умения, дерзости, лихости и гордости за свою державу и за наш флот им было не занимать. Плавали корабли тогда очень много, и командиры про острые ситуации с «вероятным противником» обычно не докладывали, а их было предостаточно, особенно когда корабли, самолеты и вертолеты сближались с ним на минимальные дистанции и вели оптическую разведку. Иногда сведения о таких действиях поступали официально по межгосударственным каналам или «просачивались» через средства массовой информации противоположной стороны. Вышестоящим командованием проводились разбирательства, и командиры, как правило, несли ответственность за подобного рода нарушения.
Сложившееся положение дел не могло не беспокоить руководителей СССР и США, а также их флотов: уж слишком много оружия, в том числе ядерного, находилось на кораблях и подводных лодках. В результате после обмена мнениями по линии внешнеполитических ведомств 12 октября 1971 года в Москве начались советско-американские переговоры по предотвращению инцидентов на море и в воздушном пространстве над ним. Делегацию СССР возглавлял первый заместитель главнокомандующего ВМФ адмирал флота В.А. Касатонов*, делегацию США — заместитель министра ВМС Джон У. Уорнер** (рис. 1). События, предшествующие переговорам, и их проведение подробно описаны в моей статье «Первый прорыв», опубликованной в сборнике «Вахтенный журнал. “Холодная война”: потепление или прорыв»2. Здесь же хочу вкратце рассказать об их ключевых моментах.
В начале непростых переговоров внимание обеих сторон прежде всего было сосредоточено на достижении единого понимания термина «военный корабль». Американская сторона в термин «корабль-судно» вкладывала следующее содержание — это военные корабли и суда в составе военно-морского флота, укомплектованные подготовленным личным составом и находящиеся под руководством военно-морского командования. По мнению советской делегации, это определение носило слишком общий характер, к тому же оно не различало военные корабли и другие суда. Адмирал флота В.А. Касатонов на высоком научном и правовом уровне разъяснил наш подход и раскрыл два понятия: «военный корабль» и «судно, находящееся в составе ВМФ». Он указал на необходимость руководствоваться общепринятыми понятиями международного морского права, в частности положениями действующей Конвенции об открытом море 1958 года (часть 2 статьи 8), закрепляющей основные признаки военного корабля, который должен:
• принадлежать военно-морским силам государства;
• иметь внешние признаки, отличающие его от кораблей другой национальности (государственной принадлежности, то есть флаг, вымпел, герб и др.);
• находиться под командой офицера, состоящего на государственной службе, имя которого занесено в список офицеров военно-морского флота;
• иметь экипаж, подчиненный регулярной военной дисциплине.
Следует отметить, что в последующем именно такой подход утвердился в качестве основного в международном морском праве. В будущем аналогичное правовое определение военного корабля было закреплено в статье 29 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года.
Раскрывая понятие «судно, находящееся в составе ВМФ», В.А. Касатонов исходил из того, что все советские суда находились в государственной собственности. Классифицируя морские суда для военно-морских целей (которые ранее назывались «суда обеспечения ВМФ» или «вспомогательные суда ВМФ»), он разграничивал их в зависимости от особенностей экипажа, т. е. от укомплектованности военнослужащими (и в какой степени) или гражданским персоналом.
Ключевым и в классификации, и в соответствующем определении правового статуса, полномочий и иммунитета морских судов стало их предназначение и выполняемые функции, на что также обратил внимание в своем выступлении на переговорах В.А. Касатонов.
Особую проблему вызвало согласование полетов летательных аппаратов. Специальная комиссия долго искала пути компромисса, поскольку по этим вопросам наши партнеры занимали жесткую позицию и не хотели как-то ограничивать полеты своей авиации. Предложения американцев об установлении минимальных высот пролета и приближения к кораблям и судам военных летательных аппаратов на 500 футов (170 метров), по мнению советских экспертов, не гарантировали предотвращение их опасных действий и возможных столкновений с кораблями и судами. Удалось лишь сформулировать принципы, которыми надлежит руководствоваться пилотам военных летательных аппаратов во время полетов над открытым морем. Окончательное согласование позиций сторон по данной проблеме было отложено на последующий этап переговоров.
Другое важное направление, ставшее фактически предметом переговоров, — это проводимая
США агрессивная политика осуществления «демонстрации силы» в различных категориях морских пространств, которой они придерживаются с 1950-х годов. В.А. Касатонов прямо указал, что таким образом США стремятся обеспечить себе какие-либо привилегии в водах Мирового океана и такие действия по «демонстрации силы», которые зачастую выдаются за «обычное опознавание», фактически являются посягательством на принцип свободы открытого моря и идут вразрез с действующими нормами международного права3.
Окончательные формулировки и позиции сторон, выраженные ими в ходе двухсторонних консультаций и работы экспертных групп в 1971 году, были согласованы на последующем этапе переговоров (4—17 мая 1972 года) и вошли в текст Соглашения, которое на долгие годы стало важнейшим документом, обеспечивающим взаимную безопасность кораблей и самолетов СССР и США в Мировом океане (рис. 2).
Много воды утекло с начала переговоров по заключению Соглашения, но, видимо, пора вспомнить об их уроках. ВМФ России после длительного периода застоя вновь активно развивается, корабли начали интенсивное плавание, самолеты совершают полеты над дальними районами Мирового океана. Обострилась и внешнеполитическая обстановка прежде всего в связи с возвращением Крыма и Севастополя в состав Российской Федерации. США, открыто объявив нашу страну своим противником, предпринимают беспрецедентные меры по усилению противодействия и давления на Россию, при этом их ВМС отводится важная роль, прежде всего как ведущему исполнителю программ FON и FONOP.
В настоящее время американцы от прямого использования концепции «демонстрации силы» отошли, заменив ее на государственные программы FON («Свобода мореплавания») и FONOP («Операция по обеспечению свободы судоходства»)4, официально провозглашаемые цели которых — воспрепятствование устанавливаемым отдельными странами в нарушение международного морского права ограничениям по широкому использованию доступа кораблям и судам других государств в морские пространства. На деле действия по реализации этих программ есть не что иное, как продолжение политики США по демонстрации силы в различных категориях морских пространств (что и обсуждалось на переговорах по подготовке Соглашения).
Эта современная «демонстрация силы» наиболее наглядно проявляется в стремлении кораблей НАТО нарушить неприкосновенность морских границ других государств, применяя право мирного прохода через их территориальное море и внутренние морские воды. При этом они осознанно искажают содержание понятия «право мирного прохода». Различное его толкование уже привело и продолжает приводить к инцидентам, которые чреваты самыми серьезными негативными последствиями (рис. 3). В настоящее время актуальность этой проблемы существенно возросла после неправомерных действий кораблей государств — членов НАТО: в ноябре 2020 года эсминец ВМС США «Дж. Маккейн» пересек государственную границу Российской Федерации в заливе Петра Великого; 13 октября 2020 года эсминец ВМС Великобритании «Драгон» прошел через территориальное море России в Черном море в районе мыса Херсонес; 23 июня 2021 года эсминец ВМС Великобритании «Дефендер» пересек государственную границу России в Черном море в районе мыса Фиолент и проследовал несколько километров в пределах нашего территориального моря, пока не был выдворен оттуда; 24 июля 2021 года фрегат ВМС Нидерландов «Эвертсен», находясь рядом с территориальным морем России, начал движение в сторону Керченского пролива, не уведомив о своем желании прохода через него российскую сторону и не запросив соответствующего разрешения. Фрегат изменил курс и отказался от первоначального замысла только вследствие действий российской военной авиации.
Таким образом, военно-морские специалисты США и НАТО воспринимают право мирного прохода как неограниченную свободу мореплавания (судоходства) в любых морских пространствах. США и ряд их союзников, исходя из своих узкополитических интересов, не присоединились к Конвенции ООН по морскому праву 1982 года (далее — Конвенция), однако их официальные представители заявляют о необходимости соблюдения ее правовых норм всеми государствами. Учитывая эту позицию, рассмотрим содержание и порядок применения понятия «право мирного прохода», закрепленного в статьях 17—26 указанной Конвенции.
В первую очередь следует обратить внимание на пункт 1 статьи 19 Конвенции «Понятие мирного прохода», в котором сказано: «Проход является мирным, если только им не нарушается мир, добрый порядок или безопасность прибрежного государства». В соответствии с пунктом 2 этой статьи к немирному проходу отнесены такие действия в территориальном море прибрежного государства, которые, в частности, содержат:
• угрозу силой или ее применение против суверенитета, территориальной целостности… прибрежного государства;
• любые маневры или учения с оружием любого вида;
• любой акт, направленный на сбор информации в ущерб обороне или безопасности прибрежного государства;
• проведение исследовательской или гидрографической деятельности;
• любой акт, направленный на создание помех функционированию любых систем связи… прибрежного государства;
• любую другую деятельность, не имеющую прямого отношения к проходу.
Как видим, корабли НАТО нарушили положения международного морского права при их так называемом мирном проходе.
В соответствии с Конвенцией прибрежное государство вправе принимать законы и правила, относящиеся к регулированию мирного прохода в своих морских пространствах, и должно их опубликовывать. Акты морского законодательства Российской Федерации, регулирующие мореплавание в российских морских пространствах, общедоступны, но и они также были проигнорированы нарушителями. Тем самым они прямо нарушили требования пункта 4 статьи 21 Конвенции о том, что «иностранные суда, осуществляя право мирного прохода через территориальное море, соблюдают все такие законы и правила…».
Страны НАТО при осуществлении своей военно-морской деятельности не учитывают положения статьи 25 Конвенции «Права защиты прибрежного государства», в пункте 1 которой установлено, что «прибрежное государство может принимать в своем территориальном море меры, необходимые для недопущения прохода, не являющегося мирным». В соответствии с действующим международным морским правом военный корабль обладает всем набором полномочий и иммунитетом от иностранного вмешательства. Но это правило в полной мере распространяется только на открытое море, в определенной степени — на исключительную экономическую зону прибрежного государства. В морских пространствах, находящихся под полной юрисдикцией прибрежного государства, — в частности, в его территориальном море или во внутренних морских водах, иммунитет «непрошеного» иностранного военного корабля (если только он не оказался в них из-за уважительных причин: официального визита, аварии, ошибок кораблевождения и т. п.) рассматривается совершенно иначе — строго говоря, это акт агрессии со всеми возможными военными, политическими и международными последствиями, о которых нельзя забывать.
В этом случае о полном иммунитете военного корабля говорить не приходится. Именно это указано в части 1 статьи 8 Конвенции об открытом море 1958 года, где прямо закреплено, что военные корабли пользуются полным иммунитетом от юрисдикции какого-либо государства именно в открытом море, а не в других морских пространствах. В последующем это же положение было закреплено в статье 32 Конвенции по морскому праву 1982 года, которая установила границы иммунитета военного корабля, закрепила возможность непризнания такого иммунитета по основаниям, указанным в статье 30 Конвенции — когда военный корабль не соблюдает законов и правил прибрежного государства, касающихся прохода через территориальное море, и игнорирует любое обращенное к нему требование об их соблюдении.
Таким образом, командиры военных кораблей НАТО в рассмотренных случаях продемонстрировали откровенное невыполнение положений хорошей морской практики, требующей неукоснительно руководствоваться нормами морского права и проявили неуважение к законам и правилам Российской Федерации в ее территориальном море. Также как крайне безответственное выглядит недавнее высказывание командующего ВМС США в Европе и Африке адмирала Роберта Берка о готовности военно-морских сил НАТО открыть огонь по российским военным кораблям в Черном море5.
Если стороны действительно заинтересованы в практическом применении принципов международного права — международного сотрудничества государств, мирного решения споров — они должны пересмотреть свои подходы к взаимоотношениям в морских пространствах, задуматься над их урегулированием. Одним из основных признаваемых и применяемых принципов современного международного права в отношениях государств является принцип взаимности. У России имеются возможности для зеркальных действий на море — и по вопросам не признаваемых кем-либо прав на ее исторические воды, и по вопросам оспариваемых сухопутных территорий и, как следствие, морских акваторий.
Идея нахождения взаимопонимания между руководителями военно-морских ведомств при осуществлении военного мореплавания, реализованная на переговорах в 1971—1972 годах, не утратила своей актуальности и требует современного развития. Считаю, что вопросы «права мирного прохода» требуют объективного межгосударственного обсуждения. В заключение отмечу, что оба государства высоко оценили вклад в обеспечение безопасности на море и в воздухе руководителей своих делегаций на переговорах по предотвращению инцидентов на море. По случайному стечению обстоятельств и в честь Героя Советского Союза адмирала флота Владимира Афанасьевича Касатонова, и в честь министра ВМС Джона У. Уорнера были названы современные боевые корабли ВМФ России и ВМС США (рис. 4, 5). Только имя В.А. Касатонова носит многоцелевой фрегат, решающий в том числе и противолодочные задачи, а имя Джона У. Уорнера — многоцелевая атомная подводная лодка, кроме всего прочего предназначенная для борьбы с надводными кораблями. Но это уже просто совпадение…
Все вышеизложенное еще раз демонстрирует, что и в период активного плавания кораблей и судов военных флотов, полномасштабного использования ими Мирового океана по-государственному думающие люди в руководстве стран и военно-морских сил противостоящих сторон отдавали себе отчет в необходимости взаимного контроля и сдерживания в этой сфере, а также поиска компромиссов и совместном решении спорных вопросов.
Видимо, настал момент активизировать такое взаимодействие сторон с учетом всех современных реалий и приобретенного опыта.
И здесь уместно вспомнить слова государственного секретаря США Д. Раска, высказанные им в письменном обращении от 28 января 1968 года министру иностранных дел СССР А.А. Громыко в ответ на претензии СССР по поводу многочисленных опасных действий самолетов США в открытом море в отношении советских судов: «…Возможно, мы должны провести какое-то закрытое обсуждение этих вопросов в интересах избежания ненужных инцидентов, но это может быть сделано лишь в ходе конструктивного их обсуждения как проблемы, затрагивающей обе стороны».
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Касатонов И.В. Флот вышел в океан. М.: Андреевский флаг, 1996. С. 422.
* Герой Советского Союза адмирал флота В.А. Касатонов родился в 1910 году в г. Петергофе. Участник Великой Отечественной войны. В 1945 году входил в группу Наркома ВМФ адмирала флота Н.Г. Кузнецова на Ялтинской конференции. Впоследствии командовал флотами: 8 ВМФ (Балтийским), Черноморским и Северным. В 1964—1974 годах — первый заместитель главнокомандующего ВМФ СССР. Депутат Верховного Совета СССР нескольких созывов. С 1974 года в Группе Генеральных инспекторов МО СССР. Скончался 9 июня 1989 года, похоронен на Новодевичьем кладбище в Москве.
** Джон У. Уорнер родился в 1927 году в Вашингтоне, округ Колумбия. Окончил университет Вашингтона и Ли со степенью бакалавра естественных наук и университет штата Вирджиния со степенью бакалавра юридических наук. Во время Второй мировой войны был на действительной службе в ВМС техником по электронике. В годы Корейской войны служил офицером связи в корпусе морской пехоты США. Оставался в резерве корпуса вплоть до 1961 года. Президентом Никсоном 11 февраля 1969 года был назначен заместителем министра ВМС. В 1972—1974 годах занимал пост министра ВМС США. В 1978—2009 годах — сенатор от штата Вирджиния. С января 2009 года — на пенсии. Скончался 25 мая 2021 года, похоронен на Арлингтонском национальном кладбище (округ Арлингтон, штат Вирджиния).
2 Касатонов И.В. Первый прорыв // Вахтенный журнал. «Холодная война»: потепление или прорыв? Сборник, сост. И.В. Касатонов. М.: Андреевский флаг, 1995. 128 с. URL: http://militera.lib.ru/research/0/djvu/sb_holodnaya-voina-poteplenie-ili-proryv.djvu (дата обращения: 27.09.2021).
3 Касатонов И.В. Флот вышел в океан. С. 434.
4 Государственный департамент США. Ежегодный выпуск отчета о свободе судоходства. URL: https://www.state.gov/freedom-of-navigation-report-annual-release/ (дата обращения: 27.09.2021).
5 В НАТО рассказали, в каком случае откроют огонь по российским кораблям. РИА НОВОСТИ, 01.08.2021. URL: https://ria.ru/20210801/nato-1743870505.html (дата обращения: 27.09.2021).